行政處罰決定因采樣過程未記錄導(dǎo)致認(rèn)定違法事實(shí)證據(jù)不足 被人民法院依法撤銷

全康環(huán)保:【律師點(diǎn)評】本案中，儋州市國土環(huán)境資源局未能提供相關(guān)證據(jù)證明監(jiān)測樣品的采樣記錄或采樣過程，無法證明其采樣程序合法，且《監(jiān)測報(bào)告》和《處罰決定書》上記載的采樣監(jiān)測單位不一致，儋州市國土環(huán)境資源局未對此進(jìn)行合理說明，進(jìn)而無法證明送檢樣品的真實(shí)性和排他性，屬主要證據(jù)不足。此外，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第七十四條規(guī)定，對于超標(biāo)排放水污染物的，應(yīng)對排污者責(zé)令限期改正并處以罰款。但儋州市國土環(huán)境資源局作出的處罰決定書只處以海南桑德水務(wù)有限公司罰款，未責(zé)令其限期改正，屬行政處罰行為明顯不當(dāng)。綜上，儋州市國土環(huán)境資源局作出的行政處罰決定書因主要證據(jù)不足，處罰不當(dāng)， 被人民法院依法撤銷。

海南省儋州市人民法院

行 政 判 決 書

（2015）儋行初字第62號

原告海南桑德水務(wù)有限公司，住所地海南省海口市龍華區(qū)文華路8號建信大廈1407房。

法定代表人孫琳，該公司主管。

委托代理人楊路生，該公司法律顧問。

被告儋州市國土環(huán)境資源局，住所地海南省儋州市那大鎮(zhèn)中興大道國土環(huán)境資源局大樓。

法定代表人李世敏，該局局長。

委托代理人唐符力，該局法規(guī)監(jiān)察科科長。

被告儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大鎮(zhèn)中興大道市政府辦公大樓。

法定代表人張耕，該市市長。

委托代理人王瀟瀟，該市法制辦工作人員。

原告海南桑德水務(wù)有限公司（以下簡稱桑德水務(wù)公司）不服被告儋州市國土環(huán)境資源局（以下簡稱市國土局）2015年3月19日作出的儋土環(huán)資罰決字[2015]33號《行政處罰決定書》（以下簡稱33號《處罰決定書》）以及被告儋州市人民政府（以下簡稱市政府）2015年7月6日作出的儋府復(fù)決字[2015]19號《行政復(fù)議決定書》（以下簡稱19號《復(fù)議決定書》），于2015年8月4日向本院提起行政訴訟。本院于同日立案后，于同月10日向被告送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書。本院依法組成合議庭，于2015年9月24日公開開庭審理了本案。原告桑德水務(wù)公司委托代理人楊路生，被告市國土局委托代理人唐符力，被告市政府委托代理人王瀟瀟到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

市國土局于2015年3月19作出33號《處罰決定書》，該書認(rèn)定：2014年4月2日，海南省環(huán)境監(jiān)測總站對桑德水務(wù)公司運(yùn)營的儋州市那大鎮(zhèn)污水處理二廠（以下簡稱那大污水二廠）排放的污水進(jìn)行采樣監(jiān)測，監(jiān)測結(jié)果顯示排放污水中的糞大腸菌群數(shù)排放濃度１5000個／100ml，超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）允許排放值的0.5倍。根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第七十四條第一款“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”之規(guī)定，對桑德水務(wù)公司處以2014年4月應(yīng)繳納排污費(fèi)五倍的罰款，合計(jì)人民幣叁拾捌萬玖仟伍佰玖拾柒元柒角（389597.7元）。桑德水務(wù)公司不服，向市政府申請行政復(fù)議，市政府于2015年7月6日作出19號《復(fù)議決定書》，維持33號《處罰決定書》。

桑德水務(wù)公司訴稱，市國土局作出的33號《處罰決定書》認(rèn)定事實(shí)錯誤，程序違法，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

理由：

一、無視進(jìn)水指標(biāo)不符合合同約定的基本事實(shí)。2009年10月20日，市政府與桑德水務(wù)公司簽訂的《委托運(yùn)營服務(wù)協(xié)議》中第29.1.2約定：甲方（即市政府）確認(rèn)排入城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)并進(jìn)入污水處理廠的工業(yè)廢水、醫(yī)療廢水和生活廢水等的水質(zhì)按照國家規(guī)定均達(dá)到《污水排入城市下水管道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（CJ3082-1999);第29.1.3約定：污水處理廠進(jìn)水污水水質(zhì)指標(biāo)最大限值為項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及批復(fù)文件設(shè)定的設(shè)計(jì)水質(zhì)指標(biāo)的1.2倍（PH值除外），且污水處理廠進(jìn)廠污水水質(zhì)指標(biāo)中BOD5/CODCR≥0.25,BOD5指標(biāo)的最小限值為40mg/L?！钡聦?shí)上那大污水二廠2013年第二季度進(jìn)水COD平均濃度為50.06mg/L，遠(yuǎn)低于協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)160mg/L，導(dǎo)致出水水質(zhì)無法達(dá)到規(guī)定要求。

二、作為處罰依據(jù)的監(jiān)測報(bào)告數(shù)據(jù)造假。市國土局每季度出具的監(jiān)測報(bào)告，水質(zhì)人為操控作假，與真實(shí)水質(zhì)情況不符。

三、糞大腸菌群的采樣、送樣操作程序不規(guī)范。采樣、送樣的操作程序是否規(guī)范，與分析結(jié)果具有直接的關(guān)系，直接影響監(jiān)測結(jié)果的合法性和客觀真實(shí)性。《水質(zhì)采樣樣品的保存和管理技術(shù)規(guī)定》（中華人民共和國國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)HJ493-2009）明確水質(zhì)采樣、保存的技術(shù)性規(guī)范，《水和廢水監(jiān)測分析方法》（第四版)第683頁載明：“進(jìn)行細(xì)菌學(xué)檢測，一般從取樣到檢驗(yàn)不宜超過2H，否則應(yīng)使用10℃以下的冷藏設(shè)備保存樣品，但不得超過6H”。瓊環(huán)監(jiān)字[2014]第126號《海南省環(huán)境監(jiān)測中心站監(jiān)測報(bào)告》（以下簡稱126號《監(jiān)測報(bào)告》）所涉及的監(jiān)測項(xiàng)目糞大腸菌群，屬于細(xì)菌學(xué)檢測項(xiàng)目，常在很短時間內(nèi)明顯地發(fā)生變化，必須盡快地進(jìn)行分析。儋州沒有檢測糞大腸桿菌的設(shè)備，需送往海南省環(huán)境監(jiān)測中心站進(jìn)行監(jiān)測，如果操作不規(guī)范，采集的樣品就失去監(jiān)測的價值。

四、桑德水務(wù)公司不應(yīng)承擔(dān)第三方責(zé)任產(chǎn)生的可能后果與責(zé)任。桑德水務(wù)公司經(jīng)營的那大污水二廠試運(yùn)營至今，一直存在著項(xiàng)目未竣工驗(yàn)收、未通過環(huán)保驗(yàn)收、外接管網(wǎng)配套不完善、構(gòu)筑物施工及設(shè)備安裝質(zhì)量部分不合格、關(guān)鍵設(shè)備未進(jìn)行性能測試等系列問題。這些問題并非桑德水務(wù)公司責(zé)任，卻對于治理污水質(zhì)量具有重大影響。

綜上，訴請人民法院：（一）撤銷市國土局2015年3月19日作出的33號《處罰決定書》；（二）被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用。本案審理過程中，經(jīng)本院對《中華人民共和國行政訴訟法》第七十九條進(jìn)行法律釋明后，桑德水務(wù)公司增加一項(xiàng)訴訟請求：依法撤銷市政府于2015年7月6日作出的19號《復(fù)議決定書》。

桑德水務(wù)公司向本院提交以下證據(jù)、依據(jù)：1.《水和廢水監(jiān)測分析方法（第四版）》第683頁、《水質(zhì)采樣樣品的保存和管理技術(shù)規(guī)定》，證明本案中執(zhí)法單位對糞大腸菌群采樣、送樣不規(guī)范，程序違法；2.儋州市環(huán)境監(jiān)測站工作人員取樣圖片，證明裝水的容器不規(guī)范，不符合《水質(zhì)采樣樣品的保存和管理技術(shù)規(guī)定》的要求；3.《儋州那大城區(qū)污水處理項(xiàng)目污水處理二廠工程初步設(shè)計(jì)（第四卷第一冊）目錄及設(shè)計(jì)說明書》，證明擬建處理廠設(shè)計(jì)進(jìn)水水質(zhì)項(xiàng)目無糞大腸菌群數(shù)，而擬建處理廠設(shè)計(jì)出水水質(zhì)項(xiàng)目有糞大腸菌群數(shù)；4.《儋州市污水處理二廠現(xiàn)狀資產(chǎn)設(shè)施移交接收備忘錄》，證明污水廠遺留問題必須在移交接收之日起3-6個月內(nèi)完成相關(guān)整改工作；5.儋環(huán)監(jiān)字[2014]第75號《儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站監(jiān)測報(bào)告》，證明監(jiān)測報(bào)告中居然出現(xiàn)了超過極限值（無法測出）的數(shù)據(jù)，氨氮最低監(jiān)測值為0.025，但是監(jiān)測報(bào)告中分析結(jié)果低于最低監(jiān)測值，出現(xiàn)0.023。

市國土局辯稱，一、市國土局作出的行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法。2014年4月2日，儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站對那大污水二廠排放的污水進(jìn)行采樣監(jiān)測，結(jié)果顯示：該廠排放的污水中糞大腸菌群數(shù)排放濃度15000個/100ml，超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002)允許排放值的0.5倍。2015年2月12日，市國土局向桑德水務(wù)公司下達(dá)《行政處罰事先告知書》，告知其作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，以及依法享有的權(quán)利。桑德水務(wù)公司逾期未提出聽證、進(jìn)行陳述和申辯。市國土局于2015年3月24日作出33號《處罰決定書》，責(zé)令桑德水務(wù)公司限期治理，并繳納當(dāng)月排污費(fèi)的五倍罰款。據(jù)此，市國土局作出的行政行為，認(rèn)定的事實(shí)清楚，證據(jù)充分，符合法定程序。二、市國土局作出的行政行為適用法律正確，處罰適當(dāng)。桑德水務(wù)公司超標(biāo)排放污染物的行為，違反了《中華人民共和國水污染防治法》第九條的規(guī)定，市國土局根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第七十四條第一款的規(guī)定，處以當(dāng)月應(yīng)繳納排污費(fèi)的五倍罰款，所依據(jù)的法律、法規(guī)完全正確，處罰也適當(dāng)。綜上，市國土局依職權(quán)并按法定程序作出的行政處罰，適用法律正確，符合法定程序，處罰適當(dāng)，請法院依法駁回桑德水務(wù)公司的訴訟請求。

市國土局向本院提交以下證據(jù)、依據(jù)：1.《案件立案呈批表》，證明執(zhí)法部門依法立案；2.《企業(yè)機(jī)讀檔案變更登記資料》，證明桑德水務(wù)公司的基本情況；3.《海南省國土環(huán)境資源廳關(guān)于依法對國控及省控重點(diǎn)企業(yè)超標(biāo)排放污染物行為進(jìn)行查處的通知》（附《2014年二季度監(jiān)督性監(jiān)測超標(biāo)的廢水國控企業(yè)匯總表》、《2014年二季度監(jiān)督性監(jiān)測超標(biāo)的廢氣國控企業(yè)匯總表》、《2014年二季度委托監(jiān)測超標(biāo)的廢水省控企業(yè)匯總表》、《2014年二季度委托監(jiān)測超標(biāo)的廢氣省控企業(yè)匯總表》），證明海南省國土環(huán)境資源廳根據(jù)檢測數(shù)據(jù)，要求儋州市執(zhí)法部門對桑德水務(wù)公司依法進(jìn)行查處；4.《儋州污水處理二廠處理水量確認(rèn)表（出水）》，證明桑德水務(wù)公司2014年4月份的出水量；5.《廢水排放收費(fèi)計(jì)算表》，證明執(zhí)法部門對桑德水務(wù)公司廢水排放收費(fèi)的計(jì)算內(nèi)容；6.《2014年儋州污水處理二廠04月份運(yùn)營服務(wù)費(fèi)審核表》，證明桑德水務(wù)公司2014年4月份運(yùn)營服務(wù)費(fèi)；7.126號《監(jiān)測報(bào)告》，證明海南省環(huán)境監(jiān)測中心站對桑德水務(wù)公司采樣污水進(jìn)行監(jiān)測，顯示桑德水務(wù)公司廢水排放超標(biāo)；8.《會議紀(jì)要》、《案件會審筆錄》，證明執(zhí)法部門對桑德水務(wù)公司廢水排放超標(biāo)污染環(huán)境的違法事實(shí)進(jìn)行會審，決定立案查處；9.儋土環(huán)資罰告字[2015]4號《行政處罰事先告知書》及《送達(dá)回證》，證明執(zhí)法部門依法作出《行政處罰事先告知書》，并送達(dá)給桑德水務(wù)公司；10.33號《處罰決定書》及《送達(dá)回證》，證明執(zhí)法部門作出《處罰決定書》，并送達(dá)給桑德水務(wù)公司；11.送達(dá)圖片，證明桑德水務(wù)公司拒絕簽收33號《處罰決定書》，執(zhí)法人員留置送達(dá)。

市政府辯稱，市國土局作出33號《處罰決定書》后，桑德水務(wù)公司不服，提起行政復(fù)議，市政府依法作出19號《復(fù)議決定書》。市政府在復(fù)議案件時，認(rèn)為案情需要聽證的才進(jìn)行公開聽證，本案案件事實(shí)清楚，不需要聽證，因此作出19號《復(fù)議決定書》，復(fù)議程序合法,請人民法院依法駁回桑德水務(wù)公司的訴訟請求。

市政府向本院提交以下證據(jù)、依據(jù)：1.《行政復(fù)議申請書》，證明桑德水務(wù)公司向市政府提出行政復(fù)議申請；2.《行政復(fù)議答復(fù)通知書》，證明市政府對桑德水務(wù)公司提起的行政復(fù)議申請依法立案受理，通知當(dāng)事人提交書面答復(fù)和證據(jù)；3.《行政復(fù)議答復(fù)書》，證明當(dāng)事人向市政府提交書面答復(fù)和證據(jù)。

經(jīng)庭審質(zhì)證，市國土局和市政府對桑德水務(wù)公司提交的證據(jù)質(zhì)證意見為：對證據(jù)1的真實(shí)性、合法性無異議，對證明內(nèi)容有異議，認(rèn)為執(zhí)法部門采用的鑒定方法、采樣、取樣都是按照規(guī)定進(jìn)行；本案的立案、調(diào)查、處罰、送達(dá)等也是依照有關(guān)程序規(guī)定進(jìn)行；對證據(jù)2的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性以及證明內(nèi)容均有異議，認(rèn)為無法判斷照片上的人員是否是監(jiān)測站的工作人員，采樣的時間、地點(diǎn)、裝水容器及采樣方法都無法確定；對證據(jù)3的真實(shí)性無異議，認(rèn)為恰好證明那大污水二廠排水口不符合標(biāo)準(zhǔn)；對證據(jù)4的關(guān)聯(lián)性有異議，認(rèn)為證據(jù)與本案無關(guān)；對證據(jù)5的真實(shí)性無異議，對證明內(nèi)容有異議，認(rèn)為《監(jiān)測報(bào)告》里得出的最低檢測限值符合國家規(guī)定。

桑德水務(wù)公司對市國土局提交的證據(jù)質(zhì)證意見為：對證據(jù)1的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性、證明內(nèi)容均有異議，認(rèn)為辦案單位對本案的立案違反法律規(guī)定，立案是在監(jiān)測采樣結(jié)果出來后。立案呈批表中只有辦案人的簽名，沒有審查意見，沒有主管領(lǐng)導(dǎo)意見，不符合法定立案程序。結(jié)合會審記錄，表明立案表是事后補(bǔ)的，表中主要違法事實(shí)表述也存在問題，對簽名、日期的真實(shí)性有異議；對證據(jù)2、4的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性無異議；對證據(jù)3的關(guān)聯(lián)性有異議，認(rèn)為文件是上下級之間的管理文件，不是處罰的依據(jù)；對證據(jù)5中計(jì)算的公式?jīng)]有異議，但認(rèn)為只以一天的監(jiān)測結(jié)果計(jì)算整月的排污費(fèi)不合理；對證據(jù)6的真實(shí)性無異議，對證明內(nèi)容有異議；對證據(jù)7的關(guān)聯(lián)性有異議，認(rèn)為樣品基本情況中記載了樣品采樣時間是4月2日，送樣時間是4月3日，126號《監(jiān)測報(bào)告》作為市國土局認(rèn)定桑德水務(wù)公司排污超標(biāo)的唯一依據(jù)，忽略了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不能成為處罰的依據(jù)；對證據(jù)8的真實(shí)性有異議，認(rèn)為《會議紀(jì)要》只是一份打印件，沒有時間，沒有簽名，沒有原件?！栋讣徆P錄》中的會審時間和立案表的時間一致，討論立案一并討論處罰，參與人員也違反了查處分離的法律規(guī)定，發(fā)言人的發(fā)言一模一樣；對證據(jù)9、10、11的真實(shí)性無異議，對送達(dá)的合法性有異議。

市政府對市國土局提交的證據(jù)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性，均無異議。

桑德水務(wù)公司和市國土局對市政府提交的證據(jù)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性，均無異議，但桑德水務(wù)公司認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)有義務(wù)進(jìn)行客觀公正的審查，至少應(yīng)當(dāng)公開聽證、開庭，法律雖然規(guī)定可以不用聽證，但市政府沒有聽取桑德水務(wù)公司的意見。

本院對桑德水務(wù)公司提交的證據(jù)認(rèn)證如下，證據(jù)1是規(guī)范性文件，與本案有關(guān)，本院予以采納；市國土局和市政府對證據(jù)2的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性均有異議，因無法確認(rèn)照片的拍攝時間，本院不予采納；市國土局和市政府對證據(jù)3、4的真實(shí)性無異議，兩份證據(jù)與本案有關(guān)，本院予以采納；證據(jù)5與本案無關(guān)，本院不予采納。

本院對市國土局提交的證據(jù)認(rèn)證如下，桑德水務(wù)公司對市國土局提交的證據(jù)2至證據(jù)11的真實(shí)性均無異議，十份證據(jù)均與本案有關(guān)，本院予以采納；桑德水務(wù)公司對市國土局提交的證據(jù)1的真實(shí)性、合法性有異議，認(rèn)為證據(jù)形式違法，經(jīng)查，證據(jù)1審查意見及主管領(lǐng)導(dǎo)審批欄雖無簽名，形式上有瑕疵，但該份證據(jù)與其他在案證據(jù)能相互印證，本院予以采納。

桑德水務(wù)公司和市國土局對市政府提交的三份證據(jù)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性均無異議，本院予以采納。

經(jīng)審理查明，2014年5月15日，海南省環(huán)境監(jiān)測中心站作出126號《監(jiān)測報(bào)告》，該《監(jiān)測報(bào)告》記載：根據(jù)《2014年海南省重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測方案》（瓊土環(huán)資監(jiān)字[2014]7號）要求，儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站于2014年4月2日對桑德水務(wù)公司那大污水二廠進(jìn)行第二季度廢水采樣監(jiān)測，于同月3日將采集樣品送至海南省環(huán)境監(jiān)測中心站進(jìn)行糞大腸菌群等七個項(xiàng)目分析。監(jiān)測結(jié)果顯示那大污水二廠出口排放的廢水糞大腸菌群平均值1.5×104個/L。2014年11月14日，市國土局根據(jù)126號《監(jiān)測報(bào)告》的記載，認(rèn)為那大污水二廠排放污水中的糞大腸菌群數(shù)超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）允許排放值的0.5倍，違反了《中華人民共和國水污染防治法》第九條的規(guī)定，對那大污水二廠立案查處。2015年1月26日，市國土局作出儋土環(huán)資罰告字[2015]4號《行政處罰事先告知書》并送達(dá)桑德水務(wù)公司，桑德水務(wù)公司未在法定期限內(nèi)提出聽證或進(jìn)行陳述和申辯。2015年3月19日，市國土局作出33號《處罰決定書》，對桑德水務(wù)公司處以2014年4月應(yīng)繳納排污費(fèi)五倍的罰款合計(jì)人民幣叁拾捌萬玖仟伍佰玖拾柒元柒角（389597.7元）。桑德水務(wù)公司不服，向市政府申請行政復(fù)議，市政府于2015年7月6日作出19號《復(fù)議決定書》，維持33號《處罰決定書》。桑德水務(wù)公司不服，于2015年8月4日向本院提起訴訟，請求撤銷33號《處罰決定書》以及19號《復(fù)議決定書》。

根據(jù)126號《監(jiān)測報(bào)告》記載，樣品委托單位及采樣單位皆是儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站，但《立案呈批表》、《案件會審筆錄》、《行政處罰事先告知書》及33號《處罰決定書》上均記載的是2014年4月2日，海南省環(huán)境監(jiān)測總站對那大污水二廠排放的污水進(jìn)行采樣監(jiān)測，兩者存在矛盾，市國土局未合理說明。

另查明，海南百川水務(wù)有限公司于2013年4月2日經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)變更登記為海南桑德水務(wù)有限公司。

本院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第八條第一款之規(guī)定，市國土局作為儋州市環(huán)境保護(hù)工作的行政主管部門，具有對本轄區(qū)內(nèi)違法排放水污染物的行為作出行政處罰的法定職權(quán)。

本案當(dāng)事人爭議焦點(diǎn)主要有：一、33號《處罰決定書》認(rèn)定事實(shí)是否清楚；二、桑德水務(wù)公司是否應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。

一、關(guān)于33號《處罰決定書》認(rèn)定事實(shí)是否清楚，主要爭議點(diǎn)在于監(jiān)測樣品的采樣、送樣的程序是否合法、規(guī)范。經(jīng)查，市國土局作出33號《處罰決定書》的主要依據(jù)是126號《監(jiān)測報(bào)告》。該《監(jiān)測報(bào)告》是由海南省環(huán)境監(jiān)測中心站根據(jù)儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站送檢樣品進(jìn)行監(jiān)測分析并作出。桑德水務(wù)公司認(rèn)為儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站取樣程序不合法，監(jiān)測結(jié)果不真實(shí)，對此，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款之規(guī)定，市國土局應(yīng)承擔(dān)舉證證明責(zé)任?！端|(zhì)采樣樣品的保存和管理技術(shù)規(guī)定》（中華人民共和國國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)HJ493-2009）于2009年11月1日起實(shí)施，該標(biāo)準(zhǔn)適用于天然水、生活污水及工業(yè)廢水等。該規(guī)定第2點(diǎn)載明，“各種水質(zhì)的水樣，從采集到分析這段時間內(nèi)，由于物理的、化學(xué)的、生物的作用會發(fā)生不同程度的變化，這些變化使得進(jìn)行分析時的樣品已不再是采樣時的樣品。為了使這種變化降低到最小的程度，必須在采樣時對樣品加以保護(hù)。”《水和廢水監(jiān)測分析方法》（第四版）第683頁載明，“采好的水樣，應(yīng)迅速運(yùn)往實(shí)驗(yàn)室，進(jìn)行細(xì)菌學(xué)檢測。一般從取樣到檢驗(yàn)不宜超過2h，否則應(yīng)使用10℃以下的冷藏設(shè)備保存樣品，但不得超過6h。”《環(huán)境行政處罰辦法》第三十四條規(guī)定，“需要取樣的，應(yīng)當(dāng)制作取樣記錄或者將取樣過程記入現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，可以采取拍照、錄像或者其他方式記錄取樣情況?！北景?26號《監(jiān)測報(bào)告》涉及的監(jiān)測項(xiàng)目是糞大腸菌群，屬于細(xì)菌性監(jiān)測項(xiàng)目，監(jiān)測樣品的采樣、保存、送樣的操作程序是否規(guī)范與《監(jiān)測報(bào)告》的分析結(jié)果有著直接的關(guān)系。但市國土局未能提供相關(guān)證據(jù)證明監(jiān)測樣品的采樣記錄或采樣過程，無法證明其采樣程序合法，且126號《監(jiān)測報(bào)告》和33號《處罰決定書》上記載的采樣監(jiān)測單位不一致，市國土局未對此進(jìn)行合理說明，進(jìn)而無法證明送檢樣品的真實(shí)性和排他性。根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第四十六條之規(guī)定，市國土局應(yīng)對違法事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿、調(diào)查取證是否符合法定程序等內(nèi)容進(jìn)行審查。市國土局在沒有收集確鑿證據(jù)證實(shí)監(jiān)測樣品來源真實(shí)可靠，采樣、送樣程序合法有效的情況下，僅以126號《監(jiān)測報(bào)告》認(rèn)定桑德水務(wù)公司超標(biāo)排放廢水，主要證據(jù)不足。

二、關(guān)于桑德水務(wù)公司是否承擔(dān)行政責(zé)任的問題。《中華人民共和國水污染防治法》第七十四條第一款規(guī)定，“排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。”據(jù)此，超標(biāo)排放的處罰對象是排污者，處罰標(biāo)準(zhǔn)是是否超標(biāo)排放水污染物。桑德水務(wù)公司以進(jìn)水指標(biāo)不符合合同約定，第三方污水處理廠設(shè)計(jì)存在缺陷、配套設(shè)施及設(shè)備不完善等理由主張不承擔(dān)超標(biāo)排放行政處罰，于法無據(jù)，本院不予支持。

此外，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第七十四條規(guī)定，對于超標(biāo)排放水污染物的，應(yīng)對排污者責(zé)令限期改正并處以罰款。但33號《處罰決定書》只處以桑德水務(wù)公司罰款，未責(zé)令桑德水務(wù)公司限期改正，行政處罰行為明顯不當(dāng)。

綜上，33號《處罰決定書》主要證據(jù)不足，處罰不當(dāng)，依法應(yīng)予撤銷。鑒于市國土局作出的33號《處罰決定書》依法被撤銷，市政府作出的19號《復(fù)議決定書》便沒有了事實(shí)和法律依據(jù)，一并予以撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項(xiàng)、第七十九條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷被告儋州市國土環(huán)境資源局2015年3月19日作出的儋土環(huán)資罰決字[2015]33號《行政處罰決定書》。

二、撤銷被告儋州市人民政府2015年7月6日作出的儋府復(fù)決字[2015]19號《行政復(fù)議決定書》。

本案受理費(fèi)50元，由被告儋州市國土環(huán)境資源局、被告儋州市人民政府負(fù)擔(dān)。

如不服本判決，可以在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)或者代表人的人數(shù)提出副本，上訴于海南省第二中級人民法院。

審 判 長 何 靜

審 判 員 劉 郁

人民陪審員 陳小磊

二?一六年一月十日

書 記 員 楊小麗